COP29气候资金艰难达成，实现气候正义任重道远 资金承诺仍存争议

摘要： 《联合国气候变化框架公约》第二十九次缔约方大会（COP29）在延期30多个小时后闭幕。大会就新的气候融资集体量化目标（N...

《联合国气候变化框架公约》第二十九次缔约方大会（COP29）在延期30多个小时后闭幕。大会就新的气候融资集体量化目标（NCQG）、《巴黎协定》第六条国际碳市场机制等关键议题，达成了名为“巴库气候团结契约”的一揽子平衡成果。

尽管COP29艰难达成了NCQG，但一些发展中国家批评资金目标远远不够解决全球气候问题。他们希望发达国家每年提供的气候资金规模能够达到1.3万亿美元，而实际达成的目标仅为3000亿美元。

过往的气候资金不仅不达标，还存在“掺水”和“凑数”的问题。1989年，“气候正义”一词首次出现在美国环境律师Edith Brown Weiss撰写的一本关于代际不平等的书中，用以阐释人类活动引起的全球气候变化在当代人和未来代际之间的严重正义问题。自此，“气候正义”这一术语开始流行，并从代际之间扩展到了国别。

从1992年《气候变化框架公约》第一次明确地提出“共同但有区别的责任”原则开始，到刚刚闭幕的COP29，我们不断强调“气候正义”，但始终有所缺失。追溯历史，发达国家在2009年哥本哈根气候大会上首次承诺将提供资金支持以帮助发展中国家应对气候变化。此后，气候资金的承诺和目标逐渐明确，如每年向发展中国家提供1000亿美元资金支持的承诺被写入了《坎昆协议》，并被称为“绿色气候基金”。

尽管有过这些承诺，发达国家普遍没有兑现向发展中国家提供资金和技术援助，导致气候变化应对进展迟缓。据经济合作与发展组织（OECD）计算，发达国家每年提供的气候出资不仅总额不达标，而且存在“掺水”和“凑数”等问题。2013年至2020年，发达国家为发展中国家应对气候变化每年筹措的资金从524亿美元至833亿美元不等，其中仅有四年超过700亿美元，与1000亿美元的目标相差甚远。

除了资金总额不足外，发达与发展中国家群体在相关资金的“质量”上也一直存在争议。发达国家提供的气候资金中，有超过70%是以贷款而非赠款的形式提供，这加剧了发展中国家的债务危机。一些国家甚至试图把私营领域绿色投资和与气候变化无关的传统基建项目也列入官方的“气候出资”，实际提供的有效资金远低于官方通报数据。特别是美国仅完成应尽份额的不足20%，澳大利亚、加拿大等国不足一半。

本届COP29，许多发展中国家认为峰会达成了“一份无力的侮辱性协议”。发达国家承诺提供的资金根本不足以应对气候问题。印度代表钱德尼·雷纳直接表达了愤怒，称3000亿美元这个数字“与实际需要相比极其微薄”。非洲国家对这一结果感到失望，认为这表明发达国家缺乏善意，3000亿美元还不到科学研究表明所需金额的四分之一。

气候资金的发展脉络可以概括为从最初的承诺到逐步落实和增加的过程。发达国家此前的承诺，每年向较贫穷国家提供1000亿美元的气候资金将于2025年到期。因此，在COP29上，发达国家同意提高出资金额，设立了到2035年发达国家每年提供至少3000亿美元的资金目标。这一目标是2009年发达国家承诺每年出资1000亿美元目标的延续。

尽管部分发展中国家感到不满，但联合国气候变化负责人西蒙·斯蒂尔称赞称，这一协议目标是人类的保险性政策，只有按时足额支付保费，它才有效。气候资金既不是单纯的慈善，也不完全等同于补偿，而是一种基于国际责任和公平原则的资金流动。这种资金流动承认各国对气候变化的影响的责任及预防和应对气候变化后果的能力有很大差异，因此发达国家缔约方应提供资金，协助发展中国家缔约方实现《公约》的目标。

从国际法和政策的角度来看，气候资金更多地被视为一种责任和义务，而非慈善。发达国家由于历史上的高排放对全球气候变化负有较大责任，因此需要向较脆弱和资源较少的发展中国家提供资金支持，以帮助它们减缓和适应气候变化的影响。这种资金流动是基于“共同但有区别的责任和各自能力”原则，体现了国际社会对于气候变化问题的责任分担和合作精神。

鉴于1000亿美元目标的经验和教训，新框架必须避免加重不可持续的债务负担。具体而言，它应优先为低收入国家和气候脆弱国家提供更大比例的赠款和更高优惠的融资，并根据各国具体需求和投资重点，量身定制金融工具。另外，要强化问责机制，建立一个强有力的透明度框架，确保各国履行承诺、实现资金流向的公开透明，强调问责制。

根据2024年联合国排放差距报告，到本世纪末，全球气温将比工业化前水平高3.1摄氏度，全球温室气体排放和化石燃料的使用将继续增加。此前《巴黎协定》的目标是将全球气温上升幅度限制在1.5摄氏度的范围内。在这样严峻的背景下，此次COP29仍未能达成令各方满意的气候融资目标，令人担忧全人类距离实现《巴黎协定》的目标已经渐行渐远。

COP29中国代表团团长赵英民在闭幕大会上强调，会议达成的NCQG成果文件中，发达国家的资金承诺远远未能满足发展中国家的需要。发达国家的资金义务，必须进一步明确。他强调，发达国家向发展中国家履行出资义务是“必答题”，而私营部门融资是“选答题”，其他国家自愿出资是“课外题”。气候变化是全球性问题，没有哪一个国家能够独自应对，也没有哪一个国家可以独善其身，团结协作才是唯一出路。气候正义是焦点，落实行动才是前提。